Inconsistencias en el dictamen legal de Enarsa que validó las adjudicaciones para construir el Gasoducto Néstor Kirchner

EconoJournal accedió al dictamen de evaluación de ofertas que realizó Enarsa para adjudicar la construcción del gasoducto a Vaca Muerta y dos obras complementarias para ampliar el sistema de transporte de gas. Con posterioridad a la presentación de ofertas, la empresa estatal readecuó el presupuesto de dos de esos proyectos para encuadrar legalmente la adjudicación. Cuáles son los grises y los puntos de conflicto que se desprenden del accionar administrativo de los abogados de Enarsa.

El titular de Enarsa, Agustín Gerez, firmó el miércoles pasado en Salliqueló, al sur de la provincia de Buenos Aires, los contratos para la construcción de la obra civil del Gasoducto Néstor Kirchner, un emprendimiento clave para el desarrollo energético argentino. Antes de ese acto, del que participaron el presidente Alberto Fernández y su ministro de Economía, Sergio Massa, la empresa estatal tomó una polémica decisión que le permitió adjudicar no solo las obras donde los contratistas se ajustaron al presupuesto oficial, sino también aquellas donde las ofertas superaron el monto establecido en el pliego entre un 32% y un 60%.

Fuentes privadas, ex funcionarios del área energética y abogados consultados por este medio cuestionaron la forma en que lo hizo. Luego de la apertura de sobres, la compañía pública readecuó los presupuestos originales argumentando que hubo variaciones en los precios en el período que va desde la presentación del informe técnico económico hasta la apertura de los sobres, concretada un mes y medio después. De ese modo pudo avanzar con todas las adjudicaciones sin verse forzado a declarar desierto ninguno de los cinco renglones que se licitaron, lo cual hubiera demorado una obra estratégica que el gobierno quiere tener lista para el invierno próximo. Así se desprende de los dictámenes de evaluación de ofertas a los que accedió EconoJournal.

Lo más polémico, sin embargo, fue que la empresa que dirige Gerez incorporó el 5 de julio, una vez que la licitación ya estaba en la calle y apenas 3 días antes de que se presenten las ofertas, un criterio de evaluación que no estaba incluido en el pliego de base. Lo que hizo allí fue autorizarse a sí misma a aceptar como válidas ofertas hasta un 20% más caras que las estipuladas en el presupuesto oficial.

La decisión habilitó una serie de interpretaciones. Primero, dejó en evidencia una deficiencia de origen de los técnicos de la compañía estatal en la redacción del pliego. Si los directivos tuvieron que sumar a último momento un criterio de evaluación que no estaba previsto fue porque no fueron capaces de prever que podían recibir propuestas más onerosas que las presupuestadas. Una segunda línea de lectura es que si se recibieron montos hasta un 60% más caros fue porque, asumiendo incluso que es difícil proyectar costos en un contexto de aceleración inflacionaria, el presupuesto de la obra no estuvo del todo bien confeccionado.

En cualquier caso, lo que llamó la atención de las fuentes consultadas fue que, aunque la inflación pueda explicar que los precios hayan variado entre la fecha de publicación del presupuesto original y la de presentación de ofertas, los argumentos a los que apeló Enarsa para justificar la readecuación fueron inconsistentes, pues se recurrió a varios datos que ya se conocían desde antes de que se presentara el presupuesto original.

La construcción del Gasoducto Néstor Kirchner se dividió en tres tramos (renglones 1, 2 y 3) y a eso se suma el Gasoducto Mercedes-Cardales (renglón 4) y la planta compresora en la localidad de Mercedes (renglón 5).

Los renglones 1, 2 y 4 los ganó la UTE que integran Techint y SACDE, el renglón 3 la firma BTU S.A. y el renglón 5 la compañía Esuco. El problema se produjo en la licitación de los renglones 3 y 4 donde las obras se adjudicaron con precios que estuvieron finalmente 32% y 60% por encima del presupuesto original previsto en cada uno de esos pliegos, respectivamente.

Tramo 3

El 26 de julio de este año Gerez y el subgerente general de Enarsa, Gastón Leydet, encabezaron la apertura del sobre correspondiente al renglón 3. Por cómo se diseñó la licitación, la UTE Techint-SACDE no se pudo presentar porque había resultado ganadora en los dos primeros tramos. La UTE Contreras Hermanos-Víctor Contreras fue descalificada y la única oferta que quedó en pie fue la de BTU S.A.

El oferente presentó una propuesta económica por un monto total de $ 58.500 millones más IVA, junto con una nota en la que otorgó un descuento de 5,47%. Por lo tanto, la oferta final fue de 55.300 millones, sin IVA.

La propuesta de BTU, con el descuento incluido, fue 32% superior al presupuesto de $41.894 millones que había fijado Enarsa en el pliego de licitación. Lo que hizo Enarsa entonces fue readecuar el presupuesto original para acercarlo a la oferta.

¿Cómo lo hizo? El 5 de julio había publicado la Circular Modificatoria Nro. 2 que agregó lo siguiente al Pliego de Cláusulas Generales y Especiales de la Licitación Pública N° 7/2022:

 “Cuando la oferta admisible de menor precio exceda en más de un veinte por ciento (20%) del presupuesto oficial estimado del renglón en cuestión, Enarsa procederá de la siguiente manera:

1) Actualizará el presupuesto oficial estimado tomando como base la fecha original de elaboración hasta la fecha fijada como límite para la presentación de ofertas.

2) Si luego de efectuada la actualización del Presupuesto Oficial referencial, la oferta admisible de menor precio valuado excede en más de un veinte por ciento (20%) dicho presupuesto oficial actualizado, Enarsa podrá requerir al oferente que haya realizado la referida oferta de precio evaluado más bajo, una mejora de precios a fin de adecuar su propuesta al presupuesto oficial estimado actualizado, o determinar su rechazo por inconveniente”.

Luego de introducir esta modificación en el pliego, la Gerencia de Planeamiento, Control de Gestión y Redeterminaciones de Precios de Enarsa actualizó el presupuesto oficial. Dado que el informe técnico económico del 2 de junio señalaba como fecha de actualización junio de 2022, la fecha base que se tomó para calcular la variación fue el 31 de mayo de 2022 y se lo actualizó hasta el día fijado como límite para la presentación de las ofertas, la cual ocurrió el 8 de julio de 2022. Como resultado de la actualización, el presupuesto oficial trepó de $41.894 millones a $47.039 millones, un 12,28%.

Para el ajuste se tomaron en cuenta las variaciones que registraron el costo de la mano de obra, los equipos y los combustibles. En el caso de la mano de obra, que tuvo la mayor incidencia en la readecuación del presupuesto, se hace referencia al Convenio Paritario 545 firmado por la UOCRA el 8 de junio, con posterioridad a la publicación del informe técnico económico realizada el 2 de junio. Sin embargo, el Convenio 545 que rige para los petroleros suele estar en sintonía con el incremento salarial que la UOCRA firma para el Convenio Colectivo de Trabajo 76/75, el cual se había cerrado el 4 de mayo, casi un mes antes de la presentación del presupuesto original. Si bien es otro acuerdo no aplicable al proyecto, fuentes que participaron de la elaboración del presupuesto original aseguraron que ya habían tomado como referencia orientativa la paritaria de mayo.   

Una vez realizada la readecuación presupuestaria, la propuesta económica de BTU pasó de estar un 32% por encima del presupuesto a estar solo un 17,56% excedida y, según el dictamen de la Comisión Evaluadora, quedó “dentro del margen de lo que se admite, en general, para considerar a las propuestas económicas como convenientes”. “Por todo lo expuesto en el presente y, conforme al alcance y funciones de esta comisión evaluadora, se recomienda la adjudicación del Renglón 3 al oferente BTU S.A.”, concluyó la Comisión Evaluadora.

Especialistas consultados por EconoJournal aseguraron que, aunque la oferta de BTU quedó por debajo del tope del 20% que estableció la Circular Nro 2, Enarsa podría, de igual modo, haber intentado pedirle una rebaja adicional a BTU o incluso declarar desierta la adjudicación de este tramo y volver a licitar inmediatamente.

Tramo 4

El 29 de julio de 2022 se abrieron los sobres del renglón 4 para la construcción del Gasoducto Mercedes-Cardales, una obra complementaria del Gasoducto Néstor Kirchner que tiene la particularidad de contemplar dos obras separadas geográficamente: el gasoducto propiamente dicho y un loop en el actual gasoducto Neuba II, los cuales se encuentran a una distancia aproximada de 250 kilómetros.

Se presentaron solo dos ofertas: BTU ofreció $47.662 millones y la UTE de Techint y SACDE $47.828 millones, aunque con un descuento de 1,23% que la redujo a $47.240 millones. Esta última terminó siendo la más económica, pese a haberse ubicado un 68% por encima del presupuesto oficial valuado en $28.134 millones. Enarsa le pidió luego a la UTE que presente un descuento y esta sociedad rebajó su oferta un 4,5% dejándola en $45.114 millones, un 60,3% más cara que el presupuesto original.

En ese momento intervino la Dirección de Administración y Finanzas de Enarsa y actualizó el presupuesto original del Renglón 4 llevándolo de $28.134 a $38.752 millones, un 37,7% más. De ese modo, la oferta de Techint-SACDE pasó a ser solo un 16,42% más cara, quedando así por debajo del techo de 20% que fijó la Circular Modificatoria Nro. 2 del 5 de julio. Como consecuencia de ello, la Comisión Evaluadora terminó recomendando la adjudicación.

Lo interesante es analizar la justificación que llevó a Enarsa a elevar el presupuesto del proyecto un 37% en un mes y medio. 

a) Loop sobre el Neuba II

La firma comandada por Gerez aseguró que “posteriormente al momento de la confección del pliego surgieron hechos que fueron impactando en las características de la obra como las condiciones actuales de anegamiento en las regiones donde se emplazarán las mismas correspondientes (sic), situación que no se registraba al momento de la elaboración del mismo, pero que fue constatada al momento de la vista obligatoria que realizaron los interesados los días 30 de junio y 1 de julio del corriente año, es decir, entre la publicación de pliegos y la presentación de ofertas”.   

Luego agrega que “tampoco a la fecha de confección del pliego se encontraba finalizado el Estudio de Impacto Ambiental, el cual determinó posteriormente que el loop sobre el Neuba II atravesará un paisaje ondulado formado por antiguas dunas fijadas por la vegetación y suelos y numerosos bajos y depresiones ocupados por bañados/lagunas temporarias y lagunas semipermanentes, los cuales se ubican en las interdunas/intermédanos”. Según Enarsa, todas estas características “recién se pudieron conocer en profundidad una vez finalizado el Estudio de Impacto Ambiental, es decir, fecha posterior a la confección del presupuesto original”.

Esta información fue puesta en duda por diversos especialistas consultados por este medio, quienes aseguraron que la planialmetría, que tiene por objeto el conocimiento de la morfología del terreno, siempre se realiza antes del llamado a licitación de la obra y en este caso incluso antes de la licitación de los caños porque sino es imposible calcular el presupuesto. “Puede ser que el Estudio de Impacto Ambiental aún no estuviese aprobado por la provincia cuando se licitó la obra, pero sin dudas estaba hecho”, señaló un conocedor del tema a este medio.

Enarsa agrega luego que “hay un dato muy importante que impactará fuertemente y de lleno en las condiciones actuales de anegamiento: la obra se deberá llevar a cabo entre septiembre de 2022 y mayo de 2023, etapa de primavera y verano, las cuales son de mayor precipitación anual media en la región, lo que agravará la situación actual de anegamiento”. “Todas estas cuestiones que se pueden corroborar en los resultados del Estudio de Impacto Ambiental, plantean para el período en que se deberá ejecutar la obra, un escenario de un terreno complejo, generando fuertes incrementos de costos respecto a los previstos originalmente”. Este dato también fue relativizado por especialistas que conocen sobre el tema, pues afirman que desde hace tiempo se sabía en que meses se iba a intentar construir el gasoducto y remarcan que no hace falta ningún estudio de impacto ambiental para conocer cuál es el registro de lluvias en un determinado período.

b) Gasoducto Mercedes-Cardales

Enarsa señala que la longitud final de la obra “se definió en fecha próxima a la publicación del pliego. Dicha longitud adicional incorporó aproximadamente 5 kilómetros de gasoductos y posteriormente a la confección del presupuesto se fue determinando que reunirá características especiales que exceden a una traza estándar del gasoducto y que no son medibles ni estimables al momento de la confección del presupuesto”. Esa longitud adicional surgió por un pedido de cambio de traza que solicitó la provincia, pero como la misma Enarsa reconoce, el pedido fue previo a la publicación del pliego, aunque la empresa dice que los cambios no eran estimables cuando se elaboró el presupuesto original. 

En este renglon 4 también se cita como un hecho que alteró el presupuesto la paritaria de la UOCRA.

 Fuentes privadas explicaron, a su vez, que en un principio el pliego establecía que el Estado y el adjudicatario irían resolviendo, a medida que avance la obras, los costos extras originados por la morfología del terreno, pero que luego de la licitación Enarsa decidió, a través de una circular, transferir esos costos adicionales íntegramente sobre el privado. Esa situación —adujeron—incidió en el encarecimiento de las ofertas. «Para mayor claridad, no se reconocerá ningún costo adicional por ningún concepto. Todos los costos asociados a los trabajos a ser realizados bajo esas condiciones de napa alta o zona anegadiza deberán estar incluidos en la oferta”, precisó Enarsa mediante la circular Nro 5. «Eso generó un claro impacto en el presupuesto originalmente establecido ya que partía de la hipótesis de un riesgo acotado», agregaron las fuentes consultadas.