Extracción de hidrocarburos y ambiente
Hace una década está pendiente una ley de protección ambiental. Hay desacuerdo entre Provincia y Nación. La Ley Bases insta a realizar una legislación armonizada.
El reparto de competencias en materia hidrocarburífera entre el Estado Nacional y las provincias fue profundamente modificado a partir de la reforma constitucional de 1994.
Ello, en virtud de dos normas fundantes: el art. 41 sobre el derecho al ambiente y el art. 124 sobre el dominio originario provincial de los recursos naturales.
Pero un aspecto devino incierto: desentrañar qué tipo de norma sería apropiada para consolidar un andamiaje jurídico de protección ambiental para las actividades hidrocarburíferas.
Hay dos opciones:
1) modificar la regulación de fondo derivada del Código de Minería a través de una ley dictada exclusivamente por el Congreso de la Nación (art. 75 inc. 12 CN); y
2) aprobar una legislación de “presupuestos mínimos” (PM) de protección ambiental, en cuyo caso el Congreso establece por ley los estándares de base y luego las respectivas Legislaturas provinciales pueden complementar esos niveles mínimos de protección (art. 41 CN).
Este intríngulis fue abordado por la ley 27.007 de 2014, dictada para regular las novedosas concesiones no convencionales en Vaca Muerta.
Se trató de una normativa modificatoria y complementaria al régimen federal de los hidrocarburos, contenido en el decreto-ley 17.319/67 (“la ley” de hidrocarburos) y las leyes 26.197 (“corta” de 2006) y 26.741 (de Soberanía de 2012).
Allí se aprobó una disposición que representa una admisión implícita de un fenómeno incontrastable: que la dispersión provocada por la proliferación de normas provinciales —en una interpretación in extenso del alcance y contenido del “dominio originario”— no resultaba óptima para el desarrollo del sector hidrocarburífero.
Ello, especialmente ante el desafío de profundizar un modelo de explotación basado en el desarrollo masivo y a gran escala de los recursos del shale alojados en la formación Vaca Muerta, cuyo telos apuntaba a lograr una explotación productiva localmente y de alta competitividad a nivel internacional para enfocarse en la exportación de excedentes.
En efecto, dicha disposición (art. 23) rezaba que: “El Estado nacional y los Estados provinciales, de conformidad con lo previsto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, propenderán al establecimiento de una legislación ambiental uniforme, la que tendrá como objetivo prioritario aplicar las mejores prácticas de gestión ambiental a las tareas de exploración, explotación y/o transporte de hidrocarburos a fin de lograr el desarrollo de la actividad con un adecuado cuidado del ambiente”.
La inclusión de esta norma en la ley 27.007 se produjo como derivación del “Acuerdo federal” suscripto en septiembre de 2014 entre el Estado Nacional y las provincias integrantes de la Ofephi, en el cual se reconoce que todas las jurisdicciones tienen que asociarse -entre otros objetivos- para “el establecimiento de normas comunes para el cuidado del ambiente”.
De lo cual se desprende que tales actores del federalismo tuvieron en miras la necesidad de fijar, en el seno del Congreso Nacional, ciertos estándares obligatorios que dispusieran -vía legislativa- un conjunto de requisitos mínimos y comunes a lo largo, a lo ancho y en lo profundo del territorio nacional.
En consecuencia, el proyecto de ley enviado por del PEN contuvo un capítulo ambiental específico (Título III con 13 artículos, 23 al 30). Según el experto de la UBA, profesor Martín Siano, allí se establecían los PM para alcanzar una gestión ambiental uniforme, la aplicación de las mejores prácticas de gestión, el alcance subjetivo y objetivo, la EIA obligatoria, los mecanismos de monitoreo, la utilización de aguas, la aislación de pozos con relación a los acuíferos, etc.
Así, este articulado conformaba un sistema de PM ambientales aplicable a las actividades hidrocarburíferas, pero incluido en una legislación de fondo –modificación del viejo régimen de la 17.319.
No obstante, ese andamiaje regulatorio no prosperó en el debate legislativo y, finalmente, el texto aprobado de la ley 27.007 solo contuvo una norma al respecto: el citado art. 23 que impone una obligación de carácter programático (no operativa), dirigida a Nación y provincias, tendiente a procurar una uniformización regulatoria ambiental.
Insistencia de la Ley de “Bases”
Diez años pasaron sin novedades. Hasta que, para sorpresa de muchos, la flamante ley 27.742 de “Bases” (LB) incluyó una norma alusiva. En efecto, el art. 163 prescribe lo siguiente: “Facúltese al PEN a elaborar, con el acuerdo de las provincias, una legislación ambiental armonizada a los fines del cumplimiento del art. 23 de la ley 27.007, la que tendrá como objetivo prioritario aplicar las mejores prácticas internacionales de gestión ambiental a las tareas de exploración, explotación y/o transporte de hidrocarburos a fin de lograr el desarrollo de la actividad con un adecuado cuidado del ambiente”.
A su vez, el decreto 1.057/24, que reglamentó los capítulos energéticos de la LB, incluyó -en el Anexo III- otras dos normas. En el art. 1° se afirma, acerca de la “Identificación de normativa y aspectos medioambientales”, que: “A fin de elaborar un proyecto de legislación uniforme y armónica en materia medioambiental, la Secretaría de Energía de la Nación identificará la normativa aplicable y los aspectos medioambientales a tener en cuenta (…) y establecerá un procedimiento para coordinar el trabajo conjunto (…) con las provincias (…).”
Asimismo, el art. 2° establece cuál deberá ser el “contenido del marco normativo” a legislar: “El marco normativo armonizado deberá regular las siguientes cuestiones:
a) Procesos de otorgamiento de licencia ambiental;
b) Abandono de pozos e instalaciones;
c) Pasivos ambientales;
d) Gestión de residuos, emisiones y/o efluentes;
e) Condiciones de seguridad y control de integridad de pozos;
f) Emisión de gases de efecto invernadero (…) (Descarbonización);
g) Garantías y/o seguros (…) ante contingencias ambientales;
h) Procesos de participación pública y acceso a información pública;
i) Responsabilidad social ambiental;
j) Inspecciones y sanciones.”
Un análisis crítico y propositivo de esta formulación amerita una serie de consideraciones:
- Aquí también, como con la ley 27.007, se insiste en que Nación y provincias han de acordar una normativa que imponga al sector visos razonables de uniformidad y armonía -aunque ahora la facultad es principalmente del PEN. Reconocimiento tardío, pero válido aún, de que el sistema vigente en materia de federalismo de los recursos naturales requiere la dirección por parte del Estado Nacional.
- Es auspicioso el esmero por definir una “hoja de ruta”, en la cual se destacan la “descarbonización” y el control de emisiones de GEI.
- Sin embargo, hay dos falencias: por un lado, no se aclara si la legislación será integral (Código de Minería, art. 75,12 CN) o bien del tipo PM (art. 41 CN).
- Por el otro, no se han considerado en este listado otros aspectos que también inciden, verbigracia:
a. Uso del agua (acuíferos subterráneos, tratamiento y disposición final del Flow Back),
b. Componentes de la fractura hidráulica (Fracking),
c. Uso y disposición de lodos y mantas oleofílicas,
d. Explotación costa afuera a través de plataformas Off Shore (uso y desmantelamiento),
e. Otros impactos sociales de la actividad. - Parte de estas cuestiones ya se encuentran contempladas en el Proy. Ley de “PM de gestión de emisiones de gas metano” actualmente en trámite en la Cámara de Diputados. No obstante, sería importante que dicho proyecto contribuya a cumplir con el mentado art. 163 de la LB.
- No deja de ser llamativo el interés del Estado Nacional en promover una legislación armonizada en materia hidrocarburífero-ambiental, atento las declaraciones, acciones y omisiones del PEN, quien relativiza los efectos antrópicos del cambio climático y pone en duda el cumplimiento de las convenciones internacionales vinculadas a la agenda de descarbonización.
- Una razón podría ser el ostensible interés de las compañías operadoras en Vaca Muerta, principalmente de aquéllas con desempeño global, quienes suelen explicitar la necesidad de contar con estándares internacionales simétricos a la hora de desarrollar sus actividades productivas.
En fin, queda por ver ahora si será esta la oportunidad esperada para contar con una legislación integral y uniforme en materia hidrocarburífero-ambiental, de modo tal que permita explotar de manera sustentable todo el potencial productivo y exportador de Vaca Muerta, al tiempo que prospera el traspaso de los yacimientos convencionales de YPF (con su correspondiente remediación ambiental) a otros actores provinciales y/o privados.
Fuente: https://www.rionegro.com.ar/energia/extraccion-de-hidrocarburos-y-ambiente-hay-otra-oportunidad/